【內在的事務摘要】　在城市化和產業化經過歷程中，棄耕疏棄給我國的食糧平安帶來了嚴重的社會風險，但現行法在撂荒地管理範疇存在著包養 顯明的規范含混甚至規范沖突。為了保護法次序的同一性，撂荒地法令管理範疇相干規定應同時遵照現行《憲法》為其設定的內在的事務填充型框架和鴻溝把持型框架。詳細來說，國度可以在法令層面樹立或完美“發包方組織代耕”“撂荒地運營權征用”等地盤運營權強迫流轉規定或法令軌制，也可以在政策層面經由過程優化農業補助、耕地維護嘉獎等辦法停包養網 止撂荒地管理，但各類法令規范中已經存在或仍然存在的“撂荒兩年強迫發出承包運營權規定”并不具有合憲性，將來也不該從頭進進現行法次序之中。

【要害詞】　食糧平安　撂荒地　法令管理規定　財富權　合憲性

 

習近平總書記屢次誇大要“緊緊把住食糧平安自動權……要像維護年夜熊貓那樣維護耕地”。2019年時，中共中心、國務院還指出“對持久棄耕疏棄承包地的，發包方可以依法采取辦法避免和改正棄耕疏棄行動”。不外，就我國現行法的規則和實行而言，一方面，固然《地盤治理法》《鄉村地盤承包法》《食糧平安保證法》《基礎農田維護條例》等多部法令律例都觸及撂荒地的管理題目，但發包方和當局畢竟可以依法采取哪些辦法避包養網 免和改正棄耕疏棄行動，相干規則含混不清甚至存在規范沖突。另一方面，天然資本部2022年9月5日公布的《耕地維護法（草案）》（征求看法稿）第52條第2款擬規則“耕地轉為其他用處或許疏棄的，不歸入耕地維護抵償范圍”。但該草案的相干規則可否經由過程“法令草案合憲性闡明”軌制的查驗并進進現行法包養網 次序，今朝也并不斷定。

撂荒地管理既牽涉國度公權利（特殊是立法權）的行使，也關系到國民基礎權力的維護，是以該範疇的社會管理任務應該運轉在法治的軌道之上。依法治國起首是依憲治國。確包養 保撂荒地法令管理運轉在法治的軌道上，必需確保國度法所樹立的撂荒地管理法令軌制具有充足的合憲性。為此，本文將起首剖析和斷定現行《憲法》為我國撂荒地法令管理設定的基礎框架，然后分辨從地盤承包運營權和地盤運營權的法令限制兩個層面，剖析各類撂荒地管理法令規定能否以及若何才幹合適現行《憲法》為撂荒地法令管理設定的基礎框架。最后，文章還會附帶性會商那些并不觸及地盤承包運營權和地盤運營權法令限制，但會對撂荒地管理發生主要影響的法令軌制或政策的合憲性題目。

關于本文的研討需求做以下兩點闡明：其一，自1998年《地盤治理法》修訂以來，“撂荒地”作為一個法令概念專門用來指代“持續二年結束耕種的耕地”，而不是指其他被棄耕疏棄的耕地或林地、草地，本文對“撂荒地”的應用服從了這一法令規則和汗青傳統。其二，自2018年《鄉村地盤承包法》第二次修改以來，“地盤運營權”在我法律王法公法次序中曾經成為一個專著名詞，用以指代承包地範疇依照“三權分置”形式分置并流轉的地盤運營權，從而與改造開放以來持久存在的“地盤承包運營權”停止差別。除了還有特殊闡明外，本文在應用“地盤運營權”時，服包養網 從《鄉村地盤承包法》的相干規則。

一、現行憲法為撂荒地管理規定設定的基礎框架

基于“憲法是最基礎法”的規范性質，憲法只規則國民以為最為主要的法令規范，并經由過程這些法令規范為下位法設定基礎的法治框架。鑒于憲律例范對下位階法令重要提出的是“必需落實”包養網 和“不得違背”兩種分歧類型的規范請求，是以在實際上可將“請求下位法必需落實的憲律例范”稱為“內在的事務填充性規范”，而將“請求下位法不得違背的規包養網 范”稱為“鴻溝把持性規范”。此中，“內在的事務填充性規范”為下位法設定的是“內在的事務填充型框架”，“鴻溝把持性規范”為下位法設定的是“鴻溝把持型框架”。當然，憲律例范具有準繩性、語義淡薄性等特征，對于特定範疇的法令規范以及這些規范的制訂者而言，畢竟哪些憲律例范組成了“內在的事務設定性規范”或“鴻溝把持性規范”，憲律例范本身并沒有給出明白的唆使，需求在規范與實際之間停止“不竭的眼光流轉”和“詮釋學上的輪迴”才幹終極斷定。

（一）現行憲法為撂荒地管理規范設定的內在的事務填充型框架

縱覽現行《憲法》，其第10條第5款關于“一切應用地盤的組織和小我必需公道天時用地盤”的規則，為下位法令規范參與撂荒地管理設定了“公道應用地盤且合適社會全體好處”這一必需落實的內在的事務填充型框架（可稱為“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”）。其第10條第2款關于“鄉村和城市郊區的地盤，除由法令規則屬于國度一切的以外，屬于所有人全體一切”的規則，以落第6條第1款關于“中華國民共和國的社會主義經濟軌制的基本是生孩子材料的社會主義私有制，即全平易近一切制和休息群眾所有人全體一切制”的規則，則為所有人全體地盤一切權人參與撂荒地管理設定了特別的法令任務（可稱為“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”）。

1. 內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用。對于我們如許一小我口多、耕地少的國度，假如不盼望成為年夜國蠶食和小國掣肘的對象，那就必需確保有足夠的耕地來停止食糧生孩子。正因這般，1982年修憲時，全國人年夜主席團以超乎平常的方法和速率接收了呼和浩特制鎖廠工人王銀祥的提出，在憲法草案第10條中增添了“一切應用地盤的組織和小我必需公道天時用地盤”之規則。該規則一經進進憲法，便基于其規范的極端主要性成為了我國現行憲法地盤軌制條目的“最高準繩”以及該條第1～4款的“上位準繩”。“地盤資本公道應用”作為一項憲法準繩，其規范意義并不在于針對各類地盤應用行動和下位規范設定給出明白的合憲性判定結論，而在于為“立法機關、行政機關和統治機關經由過程有打算的律例范的創設和完成，展開憲法詳細化任務”，從而盡能夠地完成地盤資本公道應用這一目的。現實上，這也恰是地盤用處管束軌制可以或許在1998年以后進進我法律王法公法次序的憲法基本。

2. 內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務。依據現行《憲法》第6條第1款、第10條第2款以落第51條之規則，我國現行法次序中的所有人全體地盤屬于社會主義公共財富而非公有財富，是以斷定所有人全體地盤一切權人的權力和任務，“既要站在平易近法角度，也要遵守私有制、憲法的基礎精力，這才是我國所有人全體地盤特別性地點”。 但憲法關于所有人全體地盤作為社會主義公共財富的規范內在畢竟是什么，存在頗多爭議。

有研討以為，“公共財富權與私家財富權具有對應性，私家財富權之間的關系由私法調劑，公共財富權與私家財富權的關系由公法調劑。公共財富權是將私家財富轉化為公共財富的權利，以及該轉化后對公共財富停止安排（用益和處罰）的權利”。這種研討固然具有啟示性，但并不合適1982年的修憲原意，亦晦氣于現行《憲法》第15條“國度履行社會主義市場經濟”規則的落實，並且還存在將現有平易近事法令規范構建起的一切權、用益物權、擔保物權等物權法令軌制一筆取消的風險。

還有研討以為，既然所有人全體地盤一切權是一種真正的、自力的、完全的一切權，承包人棄耕時發包人應該享有法定發出權，由於地盤發出權是所有人全體對地盤享有一切權的最終表示或許所有人全體地盤一切權本身的特別之處。這種以平易近法私家一切權的形狀來想象和設定“所有人全體地盤一切權的完全權能”的研討結論，亦不合適我國現行憲法的規范請求，由於在社會主義理念下，各類國有和所有人全體一切權被視為努力于“成長國度生孩子力”的“生孩子關系的調劑器”，而不是“小我一切權的標的”。這種特別的一切權性質決議了作為社會主義公共財富的所有人全體地盤一切權與公有地盤分歧，其地盤一切權人不只有權力，並且有任務干預地盤用益物權人或債務人的棄耕疏棄行動。當然，所有人全體地盤一切權人對于各類棄耕疏棄行動的干預是有鴻溝的，其必需運轉在憲法為撂荒地管理設定的鴻溝把持型框架之內。

（二）現行憲法為撂荒地管理規范設定的鴻溝把持型框架

縱覽現行《憲法》，第11條“國度維護個別經濟、私營經濟等非私有制經濟的符合法規的權力和好處”的規則，以落第15條“國度履行社會主義市場經濟”的規則，為國度停止撂荒地管理設定了“市場化的個別經濟受國度維護”框架（可稱為“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”）。該《憲法》第13條“國民符合法規的公有財富不受侵略”的規則，則為國度停止撂荒地管理設定了“符合法規的公有財富不受侵略”這一鴻溝把持型框架（可稱為“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”）。

1. 鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護。在國民公社體系體例下，一切的鄉村居平易近都需求遵照所有人全體休息規律，完成所有人全體設定的休息定額，才幹取得衣食住行等範疇的生涯材料。是以，個別經濟和私營經濟等非私有制經濟并沒有符合法規的保存空間。國民公社體系體例崩潰后，隨同，我們贏了不結婚就不結婚，結婚吧！我竭盡全力勸爸媽奪回我的性命，我答應過我們兩個，我知道你這幾天一定很難過，我著社會主義市場經濟的成長，一方面，國度不再對休息者提出遵照所有人全體休息規律的情勢請求，也不會經由過程“記工分”等經過歷程化考察方法提出詳細休息任務量的實體請求，從事“農業休息”釀成了一項不受拘束權和私家事務。另一方面，國度也不再為休息者供給保姆式的全方位生涯和生孩子辦事，而是依據《憲法》第15條和第45條的規則，履行社會主義市場經濟，只在國民大哥、疾病或許損失休息才能的情形下，才賜與后者以物資輔助。地盤承包運營權人能否以及若何經由過程休息停止營生，需求其在市場經濟體系體例下自行策劃并自行擔任。

固然在實際層面，“作為私家事務的農業休息”畢竟應該定位于“休息不受拘束權”“個人工作不受拘束”“運營不受拘束”抑或是“平易近生權”存有爭議，但現行《憲法》關于“國度維護個別經濟符合法規的權力和好處”以及“國度履行社會主義市場經濟”等規則，既包括著對地盤承包運營權人能否在承包地長進行耕種的維護，也包含對地盤承包運營權人詳細蒔植何種農業作物的維護。對于地盤承包運營權人而言，選擇停止耕耘仍是撂荒，既取決于其對耕耘投進與產出的衡量，也取決于其對市場行情以及對從事耕耘仍是其他經濟或個人工作運動機遇本錢和比擬報答的判定。對于國度而言，其可以根據現行《憲法》第42條第2、3款等規則，激勵、支撐和領導地盤承包運營權人“以國度主人翁的立場看待本身的休息”，甚至還可彩修的聲音包養 響起，藍玉華立即看向身旁的丈夫，見他還在安穩的睡著，沒有被吵醒，她微微鬆了口氣，因為時間還早，他本可以基于“食糧平安”這一公共好處對非私有制經濟依法履行監視和治理。不外，相干監視和治理辦法需尊敬地盤承包運營權人的不受拘束權，既不克不及經由過程行政指令或科罰辦法迫使休息者必需停止地盤耕耘，也不克不及逼迫休息者必需蒔植食糧。

2. 鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略。在現行法系統中，地盤承包運營權人不只享有耕耘不受拘束、休息或個人工作不受拘束，並且享有地盤承包運營權。自2007年《物權法》公佈以來，地盤承包運營權被付與了用益物權的權力性質和法令位置。不外，就像平易近法學者指出的那樣，即便地盤承包運營權具有效益物權的權力性質，所有人全體地盤一切人仍然可以基于法定事由終止這種用益物權。那么，國度法能否應該答應甚至請求所有人全體地盤一切權人終止棄耕疏棄行動人的地盤承包運營權呢？有學者主意“為有用防范和禁止棄耕、荒涼地盤的行動，（法令）應該規則發包人對承包人棄耕、荒涼地盤持續2年以上或許3年以上的合同解除權，并有官僚求付出耕地閑置費。”但否決看法則以為，耕耘仍是撂荒取決于農人對投進與產出的衡量，當農產物價錢低到必定水平時，若強迫農人耕耘，于私于公都無害。

上述實際主意固然各有事理，但國度法在此範疇畢竟采用哪種計劃，應斟酌憲法在此範疇的規范請求，不宜將這一題目所有的交由平易近主政治經過歷程停止不受拘束構成。從現行憲法的規則來看，處理上述實際爭議和看法不合的要害在于明白“地盤承包運營權能否屬于現行憲法所維護的國民符合法規的公有財富”。假如謎底能否定的，那么地盤承包運營權在我國現行法次序中僅具有平易近法用益物權的權力性質，只能接收國度法的單向限制。假如謎底是確定的，那么現行法次序中的地盤承包運營權就不只屬于平易近法層面的用益物權，並且組成了憲法上國民的基礎權力，是以具有了對法令的反向限制效能。

筆者以為，在現行法次序中，地盤承包運營權曾經屬于現行憲法所維護的“國民符合法規的公有財富”，并是以屬于憲法所維護的基礎權力。基于“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”，國度法不克不及僅基于棄耕疏棄等事由答應甚至請求所有人全體地盤一切權人終止地盤承包運營權。來由有二：

其一，2004年經由過程的憲法第22條修改案將原《憲法》第13條關于“國度維護國包養網 民的包養網 符合法規的支出、儲蓄、衡宇和其他符合法規財富的一切權”的規則修正為“國民的符合法規的公有財富不受侵略”。這一規范變遷的意義在于，“一是，進一個步驟明白國度對全部國民的符合法規的公有財富都賜與維護，維護范圍既包含生涯材料，又包含生孩子材料。二是，用‘財富權’取代原條則中的‘一切權’，在權力含義上加倍正確、周全。”由此，財富一切權之外其他符合法規財富性權力可以歸入憲法“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”的規范維護范圍。

其二，財富一切權之外的符合法規財富性權力，可否遭到“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”之維護，重要取決于其本身的權力性只見那少女輕輕搖頭，淡定道：“走吧。”然後她往前走，沒有理會躺在地上的兩個人。質（或謂“事物實質”）。從“地盤承包運營權”本身的成長和演化情形來看，其自本世紀以來曾經經過的事況了三個明顯的汗青成長階段：（1）在2007年《物權法》公佈之前，該項權力應該被界定為是一種債務性公共財富有償應用權。（2）2007年《物權法》公佈包養網 之后，地盤承包運營權固然獲得了平易近法上“用益物權”的法令位置，但其實質上屬于“套著平易近法用益物權外殼的所有人全體公共財富無償應用權”，并不具有憲法上國民公有財富權的內在。緣由是：在市場經濟前提下，國民公有財富權不會跟著其戶口或棲身地變更損失，可是在2019年《地盤治理法》修改之前，地盤承包運營權具有上述特征。（3）2018年之后，立法機關不單在《鄉村地盤承包法》中規則“國度維護進城農戶的地盤承包運營權。不得以加入包養 地盤承包運營權作為農戶進城落戶的前提。承包期內，承包農戶進城落戶的，領導支撐其依照自愿有償準繩依法在本所有人全體經濟組織內讓渡地盤承包運營權或許將承包地交回發包方，也可以激勵其流轉地盤運營權”，並且將《平易近法典》第337條所規則的“承包期內發包人不得發出承包地。法令還有規則的，按照其規則”說明為“只需作為承包方的農戶家庭沒有滅亡，發包方都不得發出其承包地。”

由此不雅之，在經過的事況了四十余年的成長和變更之后，“地盤承包運營權”這一術語自己固然并沒有產生過變更，但該項權力的權力性質跟著社會周遭的狀況和現行法令規范系統的變更，慢慢成長和演化成為我國憲法所維護的“國民符合法規的公有財富”，并是以遭到“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”的維護。當呈現棄耕疏棄行動時，下位律例范可以對地盤承包運營權的權能或行使方法停止限制，但基于基礎權力與法令之間的彼此限制效能，后者不克不及僅以“棄耕疏棄屬于地盤資本的分歧理應用”為由，褫奪或廢包養 除國民依法享有的地盤承包運營權。

綜上，我們可以將現行憲法為撂荒地管理設定的規范框架總結如下：其一，“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”兩個框架，為國度和所有人全體參與撂荒地法令管理範疇供給了憲律例范根據。其二，“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”和“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”兩個框架，則為國度和所有人全體參與撂荒地法令管理範疇設定了不起超越的鴻溝。下位律例范在為撂荒地管理設定詳細法令規定時，需同時落實上述憲法內在的事務填充型框架，且不得衝破上述鴻溝把持型框架，剛剛具有充足的合憲性。

二、撂荒兩年強迫發出承包運營權規定不具有合憲性

與美國、加拿年夜等國土面積年夜致相當的國度比擬，“耕地少，生齒多”是我國必需面臨的特別國情。正由於這種特別國情的存在，早在新中國成立之初，國度法就開端參與撂荒地的管理題目。在20世紀50年月中后期，跟著國民公社軌制的樹立，農業生孩子者在所有人全體組織的監視、領導下餐與加入所有人全體休息，棄耕疏棄”想不通。，如果你還在執著，那是不是太傻了？”藍玉華輕嘲自己。題目可以經由過程農人所有人全體的外部監視停止處理，是以國度法曾一度加入撂荒地管理範疇。20世紀80年月以后，跟著家庭聯產承包義務制的奉行，個別農戶在耕地資本應用範疇不再負有必需依照行政指令停止農業生孩子的任務。恰是在這種情形下，棄耕疏棄題目再次呈現并慢慢演化成為日益嚴重的社會題目，為此，國度法從頭進進了撂荒地管理範疇。

（一）疏棄兩年強迫發出承包運營權規定的樹立和規范變遷

1982年中心“一號文件”提出“社員承包的地盤，不準生意，不準出租，不準讓渡，不準曠廢，不然，所有人全體有權發出”。1987年的中心“五號文件”又誇大“棄耕荒涼的，要賜與經濟處分，直至發出承包地”。不外，這些政策主意并沒有歸入1986年出臺的《地盤治理法》，該法亦沒無為棄耕疏棄行動設定詳細的處分或監管規定。1994年，國務院出臺的《基礎農田維護條例》規則“制止任何單元和小我閑置、荒涼基礎農田維護區內的耕地……承包運營基礎農田維護區內耕地的小我棄耕疏棄的，由鄉村所有人全體經濟組織發出承包運營權。” 撂荒地承包運營權強迫發出軌制的基礎框架由此樹立。不外，由于《基礎農田維護條例》第1條規則“為了對基礎農田履行特別維護……制訂本條例”，彼時的撂荒地發出軌制并不實用于一切類型的耕地，並且該項軌制本身也缺少可操縱性。

1997年之后，為清楚決一些處所亂占耕地、守法批地、揮霍地盤的題目，中共中心、國務院提出了“對于不再從事農業生孩子、不實行地盤承包合同而棄耕的地盤，要按規則發出承包權”的政策請求。為此，1998年修訂的《地盤治理法》第37條第3款樹立了“承包運營耕地的單元或許小我持續二年棄耕疏棄的，原發包單元應該終止承包合同，發出發包的耕地”規定（以下簡稱“疏棄兩包養網年強迫發出承包運營權規定”）。于是，撂荒地發出軌制的實用范圍從基礎農田擴大至一切類型的耕地，其軌制效能則是原發包單元以所有人全體地盤一切權人的成分強迫廢止撂荒地的地盤承包運營權。

2002年8月，全國人年夜常委會公佈了《鄉村地盤承包法》。不外該法既沒有再次確認1998年《地盤治理法》第37條第3款之規則，也沒有設置響應的引致條目，而只是抽象規則“發包方有權監視承包方公道應用和維護地盤，有權禁止傷害損失承包地和農業資本的行動”。撂荒地法令管理範疇由此發生包養網 了《鄉村地盤承包法》與《地盤治理法》的規范實用齟齬題目。對此，那時有學者提出了“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定已廢除論”的實際主意。來由是：《鄉村地盤承包法》并無撂荒地發出的規則，聯合相干政策和處包養所性律例，或許依據“新法優于舊法”的法理，應否認《地盤治理法》撂荒地發出規則的“你怎麼這麼不喜歡你媽媽的聯絡方式？”裴母疑惑的問兒子。效率，發包方不再享有發出撂荒地的權力。但別的一種看法以為，《鄉村地盤承包法》與《地盤治理法》效率位階雷同包養 ，兩者并不沖突。即便沖突，也不克不及當然地以前者消除后者的實用。

從“原旨主義”說明來看，“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定仍然有用論”更值得支撐。由於那時的全國人年夜法令委員會在審查《鄉村地盤承包法（草案）》時明白指出，“有的委員提出，對于持久撂荒承包地的，應該規則發包方有權發出。斟酌到對于撂荒地盤的發出，地盤治理法已有規則，並且今朝鄉村撂荒地盤的緣由也比擬復雜，法令委員會提出在本法中不作規則”。不外，國務院辦公廳在2004年時卻指出：“一些處所呈現了地盤承包膠葛甚至群體性事務，給鄉村經濟成長和社會穩固帶來晦氣影響……要嚴厲履行《鄉村地盤承包法》的規則，任何組織和小我不克不及以欠繳稅費和地盤撂荒為由發出農戶的承包地，已發出的要當即改正，予以退還。對《鄉村地盤承包法》實行以前發出的農戶疏棄承包地，如農戶請求持續承包耕耘，準繩上應答應持續承包耕種。”2005年時，最高國民法院也請求各級法院對“因發包方發出承包方棄耕、撂荒的承包地發生的膠葛，依照下列情況，分辨處置：（一）發包方未將承包地另行發包，承包方懇求返還承包地的，應予支撐；（二）發包方已將承包地另行發包給第三人，承包方以發包方和第三報酬配合原告，懇求確認其所簽署的承包合同有效、返還承包地并賠還償付喪失的，應予支撐。但屬于承包方棄耕、撂荒情況的，對其賠還償付喪失的訴訟懇求，不予支撐。”此后，“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定” 在中心政策層面周全結束履行。

（二）疏棄兩年強迫發出承包運營權規定在規范實用層面存在的題目

在本世紀初《物權法（草案）》征求看法的經過歷程中，有的處所提出草案關于“不得發出承包地的規則與地盤治理法關于棄耕、疏棄二年發出承包的耕地的規則紛歧致”，也有的處所和單元提出應明白規則發包方有權發出撂荒地。全國人年夜法令委員會研討以為“對有些物權的維護和對有些物權需要的限制，應該按照有關行政法和刑律例定處置，物權法對其詳細內在的事務可以不作重復規則，但在有關條目中做出連接性的規則是需要的”。終極，《物權法》第131條中規則“承包期內發包人不得發出承包地。鄉村地盤承包法等法令還有規則的，按照其規則。”可是2002年出臺的《鄉村地盤承包法》并沒有關于發包人可以發出撂荒地的明白規則。是以那時的規范實用爭議重要集中在《物權法》第131條中的“等”字畢竟是“等外等”仍是“等外等”題目上。不外，當2019年修改的《地盤治理法》刪除了原第37條第3款樹立的“疏棄兩年強迫發出規定”之后，這種爭辯不再具有法令意義。

上述規范變更并不料味著國度法加入撂荒地管理範疇。起首，2018年修改的《鄉村地盤承包法》明白規則，地盤運營權人棄耕疏棄持續兩年以上，承包方有權雙方解除地盤運營權流轉合同，假如承包方未實時解除合同，鄉村所有人全體經濟組織有官僚求終止地盤運營權流轉合同。當然，上述規范僅實用于地盤運營權人而非地盤承包運營權人的棄耕疏棄行動。其次，2023年經由過程的《食糧平安保證法》規則“縣級以上處所國民當局應該隨機應變、分類推動撂荒地管理，采取辦法領導復耕。家庭承包的發包方可以依法經由過程組織代耕代種等情勢將撂荒地用于農業生孩子”，但該規則應該若何實行，今朝并不明白。最后，現行有用的《基礎農田維護條例》依然規則“承包運營基礎農田的單元或許小我持續2年棄耕疏棄的，包養 原發包單元應該終止承包合同，發出發包的基礎農田。” 並且近幾年修改的處所性律例也有很多仍然保存了“疏棄兩年強迫發出規定”。但這些行政律例和處所性律例的規則，能否合適《平易近法典》第337條“承包期內發包人不得發出承包地。法令還有規則的，按照其規則”之請求，又能否與2019年修改的《地盤治理法》相沖突，亦不明白。

別的需求留意的是，2019年修改的《地盤治理法》固然刪除了原法第37條第3款樹立的“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定”，但由于相干法令修改草案闡明、草案審議成果和修正情形陳述及其他官方文件，并沒有對此規范變更做出過明白的說明和闡明，是以有研討以為，在加大力度耕地維護的年夜佈景下，立法機關刪除原《地盤治理法》第37條第3款的立法意圖令人隱晦。社會上也有很多請求恢復建立“疏棄兩年強迫發出規定”或建立“疏棄收取地盤閑置費規定”的看法，甚至在《鄉村地盤承包法》第二次修改經過歷程中，相干草案還曾一度規則“承包方持續兩年以上棄耕疏棄承包地的，發包方可以收取必定的所需支出，用于地盤耕耘；持續三年以上棄耕疏棄承包地的，發包方可以依法定法式發出承包地，從頭發包”。 不外，全國人年夜憲法和法令委員會指出，“有的常委委員和部分、處所、社會大眾提出，實行中棄耕疏棄的緣由比擬復雜，發包方可以停止催促改正，但收取所需支出應該收幾多，怎么收，耕耘收益回誰，會發生良多題目，強行發出承包地也晦氣于穩固承包關系，不難激發更多膠葛”，是以提出刪往上述內在的事務。全國人年夜常委會采納了該項看法。終極修改經由過程的《鄉村地盤承包法》只是規則“承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方。承包方自愿交回承包地的，可以取得公道抵償，可是應該提早半年以書面情勢告訴發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再請求承包地盤。”

（三）棄耕疏棄兩年不屬于基礎權力的濫用

全國人年夜憲法和法令委員重要是從實行操縱和法令實行後果層面否決（恢復）樹立“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定”和“疏棄收取地盤閑置費規定”，并未對這兩項法令規定能否具有合憲性停止剖析。由此發生的題目是，這兩項法令規定在將來的立法或修法經過歷程中，能否可以從頭進進現行法次序，尚缺少清楚的合憲性審查結論。好比，有人能夠會主意，基于基礎權力濫用制止實際，“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定”合適現行《憲法》。從現行《憲法》第51條關于“中華國民共和國國民外行使不受拘束和權力的時辰，不得傷害損失國度的、社會的、所有人全體的好處和其他國民的符合法規的不受拘束和權力”的規則來看，基礎權力濫用制止實際在我法律王法公法次序中具有規范根據包養 。不外，在法令層面規制基礎權力濫用時，需斟酌其權力濫用水平及其發生的社會迫害性，不宜以為“基礎權力的濫用必定招致基礎權力的損失”。詳細到本文所剖析的主題，筆者以為，基于以下兩個方面的來由，地盤承包運營權人棄耕疏棄兩年并不屬于基礎權力的濫用，“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定”會衝破現行憲法為撂荒地法令管理設定的鴻溝把持型框架，并不具有合憲性。

1.我國2.3億個地盤承包運營戶承包了17.75億畝耕地，戶均耕空中積為6.8畝，是以我國的家庭聯產承包重要是個別經濟并具有“營生型”特色，同時，這種特別的個別經濟還具有經濟支出不高，受天然前提、年紀、家庭構造、家庭累贅、疾病等諸多原因影響較年夜的特色。這些特色招致我國個別農戶往往具有“兼業農人”的特征，並且作為兼業農人在城市中也重要是在非正軌經濟部分失業或是在正軌經濟部分里停止非正軌失業。基于“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”的規范請求，應充足斟酌地盤承包運營權人作為個別經濟的特別性以及棄耕疏棄行動的復雜性，不宜將此類棄耕疏棄行動與城市中地盤開闢商地盤閑置行動同等視之。

2.由于地盤承包運營權遭到憲法“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”的維護，是以在停止撂荒地法令管理時，立法權對地盤承包運營權的限制甚至褫奪亦需求遵照比例準繩。起首，假如地盤承包運營權人的行動能夠會對承包地形成永遠性傷害損失（好比濫挖、濫采或許嚴重淨化），那么當局或所有人全體地盤一切權人請求廢除地盤承包運營權具有合憲性，由於在這種情形下，地盤承包運營權人的行動不只組成了基礎權力的濫用，並且會招致所有人全體地盤一切權難以行使或損失應有的意義。其次，假如地盤承包運營權人只是棄耕疏棄兩年，并未在現實層面給承包地的農業生孩子才能形成永遠性傷害損失，那么立法機關可以限制或褫奪地盤承包運營權的部門權能，但不克不及答應甚至請求所有人全體地盤一切權人直接廢除地盤承包運營權人享有的憲法財富權。最后，從下文的剖析來看，確切還存在著其他可有用限制但并不褫奪地盤承包運營權人憲法財富權的軌制，對于撂荒地的法令管理而言，“疏棄兩年強迫發出承包運營權規定”既不具有需要性包養網 規定，也不合適手腕與目標的相當性準繩。

三、撂荒地運營權強迫流轉規定具有合憲性

固然地盤承包運營權曾經成長成為一種自力的憲法財富權，可是基于憲法“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：包養 所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”的規范請求，立法機關可以經由過程限制地盤承包運營權的占有、應用和收益權能或直接褫奪必定刻日的地盤運營權（實用于已停止“所有人全體地盤一切權—地盤承包運營權—地盤運營權”三權分置的承包地），從而停止撂荒地的法令管理。在此標的目的上，國務院辦公廳在2004年時曾提出“因棄農經商或持久外出務工無法耕種而持久撂荒的耕地，發包方要組織代耕，并采取措施告訴撂荒農戶，期限（下一季）恢復耕種；到期仍不克不及實行耕種任務的，鄉鎮國民當局和發包方要發動撂荒農戶自愿流轉承包地”的政策主意。近年來，一些處所性律例開端規摸索樹立“發包方組織代耕軌制”， 2023年出臺的《食糧平安保證法》第16條亦將這種撂荒地管理辦法停止了法令化。不外，在《食糧平安保證法》的立法經過歷程中，提案人所做的立法闡明和全國人年夜憲法和法令委員會做出的審議陳述，并沒有對草案中的涉憲性和合憲性題目停止本質性闡明和論證，是以“發包方組織代耕軌制”的合憲性并不非常明白。同時，法法律王法公法在撂荒地法令管理範疇樹立了有刻日的地盤運營權征用軌制，該項軌制可否被我國憲法接收，亦值得重點剖析。

（一）發包方組織代耕軌制的合憲性補強

《食糧平安保證法》第16條固然規則“縣級以上處所國民當局應該隨機應變、分類推動撂荒地管理，采取辦法領導復耕。家庭承包的發包方可以依法經由過程組織代耕代種等情勢將撂荒地用于農業生孩子，”可是該規則只是明白了發包方組織代耕軌制的軌制效能，并沒有明白規則該項軌制的法令性質。有研討以為，代耕權的實質是發包方將承包地轉包而非從頭發包給別人。這種研討結論具有必定的公道性，由於“代耕代種”這一術語表白發包方組織代耕軌制并不是撂荒地強迫發出軌制，其不該發生“地盤承包運營權的強迫廢止并從頭發包”的法令後果。當然，在承包地“三權分置”改造曾經進進現行法次序的佈景下，將發包方組織代耕軌制定位于承包地的“強迫轉包”并分歧理。筆者以為，應依據以下兩種情形對發包方組織代耕軌制的法令性質停止類型化處置：其一，假如地盤承包運營權人既不自行耕種，又不自行流轉地盤運營權，那么可以將代耕權的建立經過歷程在法令層面說明為“地盤運營權強迫分置和強迫流轉”。其二，假如地盤承包運營權人已自行設置了自力的地盤運營權，并將該項權力流轉給特定的地盤運營權人，而地盤運營權人由於各類緣由停止棄耕疏棄，那么代耕權的建立經過歷程在法令層面應該說明為“地盤運營權強迫流轉”。

假如上述剖析可以成立，那么發包方組織代耕軌制的基礎軌制框架具有合憲性，由於其一方面可以落實憲法“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”的規范請求，另一方面并不會發生永遠性褫奪地盤承包包養網 運營權的後果，是以不會衝破“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”和“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”為立法機關設定的憲法鴻溝。當然，任何一項軌制都是由基礎軌制框架和詳細軌制內在的事務兩個部門構成。《食糧平安保證法》只是樹立了“發包方組織代耕軌制”的基礎框架，該項軌制的詳細內在的事務需求從合憲性層面進一個步驟停止完美。

1.將“發包包養 人組織代耕軌制”限制為“棄耕疏棄持續兩年以上”范圍之內具有合憲性。由於在社會實行中，地盤承包運營權人或地盤運營權人往往會基于天然前提、本身任務設定或對市場判定等方面的原因作出能否耕種的決議。假如權力人只是姑且性結束耕種，并不會對全部國度的食糧平安組成嚴重要挾，國度和所有人全體不宜以食糧平安為由來干預相干權力人的休息不受拘束、運營不受拘束和公有財富權。但假如姑且性結束耕種的行動時光過長，基于憲法“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”供給的規范指引，國度法可請求所有人全體限制地盤承包運營權人或地盤運營權人的休息不受拘束、運營不受拘束和公有財富權。對于“結束耕種多長時光組成棄耕疏棄”這一題目而言，由于自1998年以來，《地盤治理法》將棄耕疏棄的刻日設定為“持續兩年結束耕種”，持續應用這種法令規則合適社會預期并具有可接收性。

2.應將“發包方催促地盤承包運營權人或地盤運營權人恢復耕種，并在催促未果時由發包方書面告訴地盤承包運營權人或地盤運營權人將組織別人代耕”設定為“發包人組織代耕軌制”不成缺乏的軌制內在的事務。這種軌制內在的事務的效能在于確保憲法“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”不被衝破，亦可以防止重蹈本世紀初已經呈現的發包方乘承包方外出打工之際，將地盤發出并發包給別人是以激發年夜範圍社會牴觸的覆轍。此處的“書面告訴”可以紙質文書或電子文書為載體，并以直接投遞、留置投遞、委托投遞、郵寄投遞或電子投遞等方法停止，從而確保相干權力人收到該書面告訴。但除非呈現地盤承包運營權人盡戶，地盤承包運營權人或地盤運營權人所有的依法被宣佈逝世亡或失落之情況，通知佈告投遞不宜在該範疇實用。

3.應將“由代耕人與發包方簽署代耕合同，合同刻日不跨越三年”設定為“發包人組織代耕軌制”不成缺乏的軌制內在的事務。從現行法的規則來看，《鄉村地盤承包法》和《平易近法典》曾經為地盤承包運營權人供給了承包地“三權分置”法令通道，答應后者在有力或有意愿停止耕耘時，經由過程地盤運營權流轉來完成本身的休息不受拘束權和財富權。當地盤承包運營權人選擇既不自行耕種亦不流轉地盤運營權時，答應代耕人與發包方簽署代耕合同，合適憲法“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”的規范請求。同時，將代耕合同的刻日設定在兩到三年之內，既可以確保代耕人穩固從事農業生孩子，又不至于侵略地盤承包運營權人運營不受拘束權和符合法規公有財富權的實質性內在的事務，還可以催促地盤承包運營權人積極行使上述權力，是以具有合憲性。別的，就代耕權的權力性質而言，由于“發包人組織代耕”軌制的效能并不在于“廢止地盤承包運營權”，是以此種地盤運營權在法令層面應該設定為債務而非物權。代耕刻日屆滿時，假如承包方在代耕合同到期之前的公道刻日（如三個月）內許諾復耕復種，代耕合同天然掉效，代耕人應該承當返還承包地的法令任務，不然發包方可持續與代耕人續簽代耕合同。

4.答應發包方和代耕方依照商定分送朋友代耕收益具有合憲性。來由有三：（1）固然現行《鄉村地盤承包法》第39條規則“地盤運營權流轉的價款，應該由當事人兩邊協商斷定。流轉的收益回承包方一切，任何組織和小我不得私行截留、扣繳。”可是當地盤承包運營權人在兩年之內既不自行耕種亦不流轉地盤運營權時，應該推定該權力人已作出了廢棄地盤運營權流轉收益的意思表現。（2）擔任代耕的主體需求停止投資和休息才幹確保耕地包養 上有食糧產出，答應其依照代耕合同分送朋友代耕收益，既能激起其復耕撂荒地的積極性，也合適現行《憲法》第6條關于“保持按勞分派為主體、多種分派方法并存的分派軌制”之規則。（3）答應發包方依照代耕合同分送朋友代耕收益，既可以激起發包方管理撂荒地的積極性，也有助于憲法“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”和“內在的事務填充型框架Ⅱ：所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”的有用落實。

別的，從比擬法的角度來看，在japan(日本)、韓國等耕地資本緊缺，食糧平安保證壓力較年夜的國度亦針對撂荒地樹立了地盤運營權強迫流轉軌制，是以發包方組織代耕軌制亦可以取得國際經歷的支撐，并不是一種有守法治的做法。好比，japan(日本)法就針對撂荒地樹立了“農地中心治理權”軌制。根據2015年修訂的《japan(日本)農地法》第四章“閑置農地的相干辦法”之規則，在保存農地一切權的條件下，農地銀行等農地中心治理機構可依法強迫性獲得撂荒地的運營權。詳細來說，若撂荒地的一切者經當局農業委員會奉勸六個月內未復耕或流轉，農地中心治理機構可向都道府包養 縣知事請求農地中心治理權。都道府縣知事若以為該權力請求對撂荒地管理是需要且適當的，在保證農地一切者申辯權的條件下，可裁定設置農地中心治理權，并在裁定中明白農地包養 基礎情形、農地中心治理權的內在的事務與刻日、房錢及其付出方法等外容。此裁定通知佈告即被視為農地中心治理機構與農地一切者簽署的地盤應用合同。在我國，由于所有人全體地盤一切權本身負有保護國度食糧平安，確保地盤資本公道應用的特別法令任務，是以法令可以付與所有人全體地盤一切權人對撂荒地的強迫性運營權。

（二）樹立撂荒地運營權征用軌制具有合憲性

“發包養 包方組織代耕軌制”固然曾經經由過程《食糧平安保證法》進進我國的法次序，可是第三次全國農業普查成果顯示，跟著城鎮化過程加速推動，我國的村組織多少數字浮現不竭削減的趨向。 在這種情形下，從軌制有用性層面來看，并非一切的發包方都有組織代耕的積極性或才能停止撂荒地管理。從現行憲法的規則來看，確保地盤資本公道應用的特別任務并不專屬于發包方，當局（特殊是處所當局）異樣需求遵照并積極落實“內在的事務填充型框架Ⅰ：地盤資本公道應用”設定的憲法任務。有鑒于此，筆者以為，除了“發包方組織代耕軌制”之外，正在草擬的《耕地維護法（草案）》包養網 亦可以鑒戒法國的撂荒地管理經歷，樹立我國的“撂荒地征用軌制”。

在法國，依據2013年修改的《鄉村與陸地漁業法典》第125條第1-7款之規則，呈現撂荒或顯明未充足應用的農業用地（平原地域為三年，山區為兩年）時，任何天然人或法人有權向行政部分請求批準其運營應用這類地盤。有關行政部分收到請求后，將起首對地盤能否存在撂荒或顯明未充足應用的狀況作出認定。假如結論是確定的，有關部分將對該塊地盤的一切權人或運營權人停止催告。經催告后仍未復耕的，鄉村租約對等法庭可按照請求人的請求準予后者應用該撂荒地，但后者需向農地一切權人或運營權人付出房錢。同時，當農地一切者昭示或默示廢棄復耕或在一年許諾期內未實時復耕，處所當局亦可以征用該撂荒地，并將撂荒地交由有農業生孩子才能的特定小我或組織停止農業生孩子。

我國現行《憲法》第10條第3款規則“國度為了公共好處的需求，可以按照法令規則對地盤履行征收或許征用并賜與抵償”。棄耕疏棄之行動無須置疑地迫害到了“國度食糧平安”這種公共好處，是以可以成為特別地盤征用軌制的實用對象。就軌制內在的事務而言，我國的“撂荒地征用軌制”可包含“鄉鎮當局書面催告地盤承包運營權人、地盤運營權人和發包方，假如這些地盤權力主體均表現不停止耕種，由鄉鎮當局對撂荒地的地盤運營權停止征用” “撂荒地征用后，鄉鎮當局與耕耘者依照商定分送朋友耕耘收益，并將農業產量的5%～10%付出地盤承包運營權人或地盤運營權人作為征用抵償費”“征用刻日不宜跨越三年，屆滿之前三個月內，地盤權力人仍然不許諾復耕，可以每三年為一期聽。停止更換新的資料”等外容。

別的，就“發包方組織代耕軌制”和“撂荒地征用軌制”的實用優先序而言，鑒于我國憲法曾經樹立了“所有人全體地盤一切權人負有特別法令任務”這一內在的事務填充型框架，是以，前者應優先于后者停止法令實用。即，在地盤承包運營權人或地盤運營權人棄耕疏棄兩年后，發包方有意或無法組織代耕時，由鄉鎮當局對撂荒地的地盤運營權停止征用，并受權特定的農業組織停止耕種。

四、余論

盡管現行律例范在撂荒地管理範疇存在規范含混甚至規范沖突，但上述剖析表白，國度管理撂荒地的方法是多元的。在分歧的汗青時代，畢竟應該采取何種管理方法，應與那時本地的政治、經濟、社會和法令周遭的狀況相順應，并無萬古不變之法。除了上文提到的“發包方組織代耕軌制”和“撂荒地運營權征用軌制”外，農業鄉村部2021年曾在政策層面請求“對持久撂荒結束發放補助的，待復耕復種后從頭歸入補助范圍”。這種撂荒地管理政策具有合憲性，由於棄耕疏棄并不會發生農業生孩子本錢，此時褫奪地盤承包運營權人取得農業補助的標準，亦不會衝破《憲法》為撂荒地管理設定的“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”和“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”。

上文提到，天然資本部2022年9月公布的《耕地維護法（草案）》（征求看法稿）第52條第2款擬規則“耕地轉為其他用處或許疏棄的，不歸入耕地維護抵償范圍”。這種新型撂荒地規定能否具有合憲性，需聯合耕地維護抵償軌制的內在的事務及其實用對象詳細剖析。假如耕地維護抵償軌制的效能在于抵償被用處管束軌制褫奪的地盤開闢權，那么“地盤承包運營權人棄耕疏棄時，褫奪其取得耕地維護抵償標準”能夠存在衝破“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”的風險。不外，從該“征求看法稿”第52條第1款關于“對耕地和永遠基礎農田維護義務重、耕地維護目的義務完成好、食糧產量和食糧商品率高的地域和承當耕地維護義務的所有人全體經濟組織、國有農場等賜與獎補。詳細措施由國務院另行制訂”的規則來看，天然資本部樹立的是耕地維護行政嘉獎而非耕地維護抵償軌制。由于行政嘉獎的效能在于經由過程表揚進步前輩來充足調動和激起人們的積極性和發明性，是以棄耕疏棄的耕地不歸入耕地維護行政嘉獎范圍，并不會衝破“鴻溝把持型框架Ⅰ：市場化的個別經濟受國度維護”和“鴻溝把持型框架Ⅱ：符合法規的公有財富不受侵略”。

同時，由于現行法包養 只樹立了耕地維護抵償軌制的基礎框架，其詳細軌制內在的事務尚不清楚，是以無法對我法律王法公法次序中的耕地維護抵償軌制與撂荒地管理連接題目停止細致剖析。不外，以下結論應該是明白的：其一，基于《平易近法典》第337條關于“承包期內發包人不得發出承包地。法令還有規則的，按照其規則”以及《立法法》第11條“對非國有財富的征收、征用只能制訂法令”之規則，地盤承包運營權發出或廢止包養 在我國現行法中屬于“法令保存”的范圍，律例、規章等法令規范無權在此範疇設定法令規定。現行的《基礎農田維護條例》中仍然保存的“發包方發出撂荒地軌制”并不具有符合法規性。其二，“法令保存”并非是撂荒地範疇法令管理的所有的規范請求。若何確保撂荒地管理範疇的法令規范具有合憲性，亦是必需高度追蹤關心的題目。從本文的剖析來看，基于憲法“市場化的個別經濟受國度維護”和“符合法規的公有財富不受侵略”這兩個鴻溝把持型框架，即便是全國人年夜及其常委會經由過程的法令，亦不克不及經由過程（恢復）建立“疏棄兩年強迫發出規定”停止撂荒地管理。

作者單元：姑蘇年夜學王健法學院/公法研討中間，江蘇高校區域法治成長協同立異中間

注釋略，請查閱原文。